Facebook |  ВКонтакте | Город Алматы 
Выберите город
А
  • Актау
  • Актобе
  • Алматы
  • Аральск
  • Аркалык
  • Астана
  • Атбасар
  • Атырау
Б
  • Байконыр
Ж
  • Жезказган
  • Житикара
З
  • Зыряновск
К
  • Капчагай
  • Караганда
  • Кокшетау
  • Костанай
  • Кызылорда
Л
  • Лисаковск
П
  • Павлодар
  • Петропавловск
Р
  • Риддер
С
  • Семей
Т
  • Талдыкорган
  • Тараз
  • Темиртау
  • Туркестан
У
  • Урал
  • Уральск
  • Усть-Каменогорск
Ф
  • Форт Шевченко
Ч
  • Чимбулак
Ш
  • Шымкент
Щ
  • Щучинск
Э
  • Экибастуз

Н.Атаканов: О реформе системы государственного территориального управления

Дата: 18 марта 2011 в 11:40 Категория: Происшествия

CA-NEWS (KG) — О реформе системы государственного территориального управления в стране с парламентской формой правления

Ликвидировать институт местных государственных администраций, где губернаторы и акимы, по сути, играют роль «премьеров» соответствующих территорий и фактически дублируют функции и полномочия премьер-министра, которого устраивает такая ситуация, когда многие моменты можно переложить на их плечи, делая вид, что тем самым реализует государственную региональную политику.

Нурбек Атаканов, кандидат экономических наук, докторант Российского экономического университета им.Г.В.Плеханова

Кыргызская Республика уже два десятилетия находится на сложном этапе демократических преобразований и перехода к рыночным условиям. Процесс государственно-политического строительства в республике резко изменил курс с апреля 2010 года, когда в рамках конституционной реформы были заложены основы перехода к парламентской форме правления в стране. Этому процессу сопутствует тяжелая, если не сказать катастрофическая ситуация в экономике страны.

Известно, что система государственного управления любой страны, так или иначе должна соответствовать форме государственного устройства. И это требование напрямую определяет особенности организации исполнительных органов власти при парламентской форме правления, когда премьер-министр является «сильной» фигурой. Предыдущий опыт смены «многочисленных» кыргызских премьеров свидетельствует об этом, когда премьер-министр не мог быть «сильным» при «всесильном» президенте, когда президент вмешивался в дела исполнительной власти, а отвечать за «все грехи» приходилось премьер-министру. Такому положению дел способствовала также жесткая вертикаль власти, характерная для тоталитарных режимов, сформировавшихся под личиной президентской формы правления в бывших странах социалистического лагеря.

В условиях парламентской формы правления «слабый» президент не вмешивается в дела исполнительных органов власти, подотчетных напрямую парламенту республики. «Сила» премьер-министра в такой ситуации во многом зависит от позиции парламента, формирующей правительство. Парламент играет основную роль в этом важном процессе, от которого зависит «сила» исполнительных органов власти по отдельности и вместе взятых.

В данной записке речь идет о проблемах не менее важных для усиления исполнительных органов власти, а именно о государственном территориальном управлении.

Почему возникла необходимость реформирования этой системы?

Причины в наших условиях настолько банальны, что перечислять их всех нет необходимости. Укажем важнейшие – низкая эффективность, затратность, коррумпированность. Добавим – непрозрачная основа принятия решений, некомпетентность, отсутствие реальных инструментов контроля, воровство, кумовство и т.д.

Перечисленное выше – малая доля того, что называется «бессовестным» и неграмотным управлением, системной коррупцией, безответственностью и равнодушием к интересам страны.

Историческим моментом для страны мы называем провозглашение курса на парламентскую форму правления. Этот курс должен подкрепляться реальными шагами. Парламент, как мы видим, довольно успешно пользуется данной ему властью. Более того, парламент в нынешнем составе с большим «успехом» будет использовать потенциал исполнительной власти в своих интересах, потому что у него никогда в новейшей истории Кыргызстана не было такой власти, чему отчасти способствует и статус «слабого» президента.

Не вдаваясь в детали условий и предпосылок для предлагаемых реформ, отметим, что соответствующие материалы опубликованы в моих статьях в ряде российских научных журналов и в подготовленной мной монографии.

Основная цель наших предложений – «усиление» исполнительных органов власти, дальнейшее развитие парламентских институтов в стране и местного самоуправления на фоне «слабого» президента.

1) Ликвидировать институт местных государственных администраций, где губернаторы и акимы, по сути, играют роль «премьеров» соответствующих территорий и фактически дублируют функции и полномочия премьер-министра, которого, что греха таить, устраивает такая ситуация, когда многие моменты можно переложить на их плечи, делая вид, что тем самым реализует государственную региональную политику. Абсолютное дублирование потоков информации прослеживается по цепочкам «аким – губернатор – правительство» и «районная служба – министерство/ ведомство – правительство».

Губернаторы и акимы на местах фактически «вторгаются» в деятельность территориальных подразделений министерств и ведомств, создавая при этом видимость координации, а на самом деле реализуя свои частные интересы. Это звено чиновников является основным в сложившейся в республике системной коррупции, непосредственно подчиняясь «центру» и злоупотребляя в отношениях с «прирученными» органами местного самоуправления (МСУ). С 2007 года начался процесс ликвидации областного звена министерств и ведомств, что нужно поддержать и продолжить в рамках наших предложений.

2) На уровне районов необходимо всесторонне укрепить районные службы министерств и ведомств (кадрами, финансами, материальной базой), потому что только они непосредственно оказывают государственные услуги основным трем категориям общества – отдельным гражданам, хозяйствующим субъектам и органам местного самоуправления. Функции межведомственных комиссий, которые возглавляются акимиатами, передать на исполнение соответствующим районным службам, поскольку районные государственные администрации в таких случаях выполняют только организационно-координационные функции, с чем могут и должны справиться районные службы.

Каждое министерство и ведомство, кроме основных функций по разработке политики должны включить в сферу своих основных задач – реализацию отраслевой политики через координацию районных подразделений. Руководители министерств и ведомств должны нести персональную ответственность за работу районных служб, для чего должны прилагать усилия по укреплению их потенциала и поддержанию с ними тесных контактов, что подразумевает их регулярное пребывание в регионах страны. «Сильный» премьер-министр должен получать непосредственно от министров информацию о ситуации в регионах.

3) В рамках исполнительных органов власти на уровне областей необходимо создание нового института – министерств развития регионов, которые будут отвечать только за три вопроса – социально-экономическое развитие области, финансовый прогноз и бюджет области, развитие предпринимательства. В своей работе министры развития областей будут тесно сотрудничать и опираться на данные районных служб центральных министерств и ведомств, что обеспечит областной свод данных, взаимодействие отраслевого и территориального планирования: подчиняясь непосредственно премьер-министру, аппараты министров развития регионов тесно взаимодействуют по вверенным им вопросам с центральными министерствами и ведомствами. В конечном итоге это будет способствовать повышению качества планов развития и финансового прогноза на центральном уровне за счет сбалансированности показателей.

Нынешняя ситуация в стране диктует необходимость усиления экономических акцентов в деятельности правительства, реализации реальной, а не бутафорской региональной политики, которая складывается хаотически в силу потребности, но не подкреплена институционально. Концепция государственной региональной политики, утвержденная в 2009 году, требует критического пересмотра, и эмпирический материал будет получен на основе мероприятий министерств и ведомств по усилению районных служб по вопросам реализации отраслевых политик на местах.

4) Для восполнения на областном уровне необходимых звеньев управления целесообразно реанимировать деятельность областных кенешей, как представительных органов власти на территории. В круге полномочий областного кенеша кроме всего прочего должны быть – утверждение планов социально-экономического развития области, утверждение бюджета, как механизмы противодействия отраслевому и макроэкономическому прессингу. Более того, этим самым обеспечивается представительство населения на каждом уровне административно-территориального деления страны.

5) На уровне области или района целесообразно также создание нового института – общественных приемных Президента Кыргызской Республики без «раздутых» штатов и «царских» полномочий. Данный пункт, как и предыдущий, требуют более глубокой проработки, поскольку автор основной упор в своем исследовании делал на проблемы в исполнительных органах власти.

6) Реорганизация территориальной системы государственного управления (пункты 1, 2 и 3) позволит сохранить существующую схему административно-территориального деления (АТД) страны, как одну из разновидностей культурно-исторических ценностей народа. При этом мы избегаем основных претензий оппонентов: многозвенность АТД в нашем случае «играет нам на руку», расходы на управление сокращаются, а не увеличиваются. Наше предложение можно расценивать как качественный скачок в череде различных видений по реформе АТД, суть которых сводилась к одному заскорузлому – сокращение административных уровней через ликвидацию областей и районов и создание на их месте некоего промежуточного звена.

Вместе с тем, некоторые административные районы в процессе прежних реформ неправомерно включены в состав смежных областей, что затрудняет процессы управления в рамках областей. Необходимо внести некоторые коррективы: Тогуз-Тороусский район вывести из состава Джалал-Абадской области и передать его в состав Нарынской области, а Чон-Алайский район целесообразно передать в состав Баткенской области и одновременно решить вопрос о реконструкции дороги «Дароот-Коргон – Кызыл-Кия».

Весьма важным представляется такое обстоятельство, когда на центральном уровне страны имеют место необоснованные заявления о необходимости объединения сельских округов, исходя лишь из финансовых проблем, хотя не секрет, что дотационность местных бюджетов во многом создана искусственно.

7) Почти два десятилетия ведется непримиримая «борьба» между республиканским и местным бюджетом. Цель обеих сторон – «обобрать» друг друга. Здесь нет никакой речи о партнерстве или о консенсусе, поскольку мотивация сторон лежит за пределами разумного. С одной стороны – хищения и нецелевое использование в ужасающих масштабах, с другой – простые сметы расходов муниципалитетов вместо нормального бюджета. Политическое решение вопроса заключается в проблеме – кого усиливать? Очевидно, что пирамида власти опирается на основание, чем и является система местного самоуправления. Вопрос риторический.

Считаем, что в нынешних условиях Кыргызстана требуется разработка модели регулирования доходов бюджета, обеспечивающая существенное сокращение дотационных муниципалитетов в целях повышения уровня сбалансированности местных бюджетов и сокращения ежегодных объемов выравнивающих грантов. В целом, это укрепит финансово-экономические основы МСУ и будет стимулировать экономию государственных расходов.

8) Недавний опыт реализации в стране 2-х уровневого бюджета показал, что органы МСУ в определенной мере готовы к такому формату сотрудничества и в ближайшем будущем, надо надеяться, практика эта повториться. Это стало возможным благодаря процессам децентрализации, включая ее финансовую составляющую. Передача контингента налога с продаж местному бюджету неожиданно укрепила потенциал муниципалитетов, но «ошеломила» Минфин, срочно изменившего «правила игры». В цивилизованных странах план регулирования налогов должен быть как минимум среднесрочным и подкреплен законодательно.

9) Необходимо пересмотреть перечень собственных функций органов МСУ, пополнив его за счет передачи им ранее делегированных полномочий с адекватной финансовой поддержкой. Это позволит министерствам и ведомствам сконцентрировать усилия на основных своих функциях и полномочиях, и повысить роль и ответственность органов МСУ по предоставлению услуг местному населению. В первом случае это обеспечит сокращение аппарата и бюджета центральных министерств и ведомств, во втором – укрепление местных бюджетов и активизацию деятельности органов МСУ.

В нынешнем положении страны весьма актуальна разработка стратегий по созданию муниципальной милиции и муниципальной налоговой службы в целях укрепления правопорядка на местах и улучшения администрирования налогов. В последующем это обеспечит снижение уровня преступности, рост собираемости налогов и снижение уровня финансовых нарушений. Аналогично требуется децентрализация функций противопожарной службы. Накопленный институциональный опыт страны по вопросам децентрализации позволяет это сделать.

10) Логично в рамках вышесказанного вместо закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» разработать самостоятельный закон «О местном самоуправлении» в целях законодательного разграничения сферы государственного управления и системы МСУ. Это упорядочит деятельность региональных государственных органов управления и одновременно укрепит правовые основы МСУ. На наш взгляд в нынешних условиях тяжелого социально-экономического положения страны основной задачей органов МСУ должна быть всемерная поддержка развития малого и среднего предпринимательства и это должно быть закреплено в законе.

11) Бизнес и предпринимательство не получают никакой действенной поддержки со стороны государства, хотя именно этот сектор является единственной альтернативой экономического развития страны.

Находясь между двумя основными институтами страны – гражданским сектором и системой государственного управления, недоверием с одной стороны и поборами с другой, классу предпринимательства в таких условиях приходится «выживать» и уповать только на понимание и прозорливость политиков. Бесспорно, что в Кыргызстане на сегодняшний день нет другой альтернативы экономического потенциала для дальнейшего развития и роста, кроме как поддержка и содействие национальному бизнесу и предпринимательству. Понимание этого тезиса в кыргызском обществе, к сожалению, было нивелировано также теневым, а порой и разбойным вмешательством «семейных» кланов в дела бизнеса и предпринимательства.

В рамках экономической политики, безусловно, необходима поддержка в улучшении предпринимательской и инвестиционной среды, экспортного потенциала, в расширении масштабов и сферы бизнеса и предпринимательства. Необходимо расширить сферу малого и среднего бизнеса за счет традиционно государственных монополий, в частности, в сфере распределения электроэнергии, в продовольственном секторе. За счет налоговых и других послаблений необходимо рассредоточить «географию» мелкого и среднего бизнеса как меру противодействия чрезмерной концентрации экономики и населения в развитых регионах и одновременно как меру по стимулированию развития отсталых и депрессивных регионов.

11) Отсутствие продуманной концепции государственной региональной политики привело к диспропорциям, имеющим место в Кыргызстане не один десяток лет. Все это стало возможным из-за некоторой отстраненности органов государственного управления от вопросов регионального управления и развития в условиях перехода к рынку. Проводимые ранее реформы в Киргизии, напротив, способствовали углублению диспропорций в развитии регионов, хотя и созданы условия для эквивалентного обмена, конкуренции и стимулирующей роли прибыли. Есть опасения, что чрезмерные диспропорции в региональном развитии страны будут из года в год углубляться и может наступить такой момент (критический), когда невозможно будет решать эти проблемы без существенных потерь или без помощи опять-таки внешних доноров.

Нынешний глобальный финансовый кризис несколько усугубил положение дел, поскольку в условиях дефицита финансовых ресурсов «страдают» в первую очередь окраинные регионы. Другое дело – индустриально развитые страны, когда в период кризиса больше всего «страдают» регионы-лидеры и межрегиональные пропорции сокращаются. В такой ситуации, несомненно, требуется вмешательство государства с точки зрения модернизации всей системы государственного управления и в том числе системы территориального государственного управления в целях стимулирования бизнеса и предпринимательства в региональном аспекте.

Таким образом, предлагаемая модель модернизации системы государственного территориального управления позволит обеспечить экономический рост и дальнейшее развитие Кыргызстана без чрезмерных региональных диспропорций. Сокращение явных и скрытых барьеров и препятствий для бизнеса и предпринимательства должно начаться с системы государственного управления, когда вопросы государственного регулирования экономики решаются эффективно, прозрачно и адекватно на всех уровнях управления, включая муниципальный. Сбалансированный бюджет, наращивание инвестиций, возросшие доходы населения в совокупности с другими факторами позволят обеспечить устойчивое развитие экономики и менее ощутимые диспропорции в развитии страны.

По сообщению сайта Центральноазиатская новостная служба