Facebook |  ВКонтакте | Город Алматы 
Выберите город
А
  • Актау
  • Актобе
  • Алматы
  • Аральск
  • Аркалык
  • Астана
  • Атбасар
  • Атырау
Б
  • Байконыр
Ж
  • Жезказган
  • Житикара
З
  • Зыряновск
К
  • Капчагай
  • Караганда
  • Кокшетау
  • Костанай
  • Кызылорда
Л
  • Лисаковск
П
  • Павлодар
  • Петропавловск
Р
  • Риддер
С
  • Семей
Т
  • Талдыкорган
  • Тараз
  • Темиртау
  • Туркестан
У
  • Урал
  • Уральск
  • Усть-Каменогорск
Ф
  • Форт Шевченко
Ч
  • Чимбулак
Ш
  • Шымкент
Щ
  • Щучинск
Э
  • Экибастуз

Организационная система государственного управления градостроительной деятельностью в Российской Федерации /аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета Е. Бутаева/

Дата: 04 апреля 2011 в 17:20 Категория: Новости политики

Организационная система государственного управления градостроительной деятельностью

в Российской Федерации

 

Автор аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета Е. Бутаева посвятила свою статью исследованию системы органов государственного управления градостроительством в РФ, а также рассмотрела некоторые аспекты административно-правового статуса указанных органов. По итогам исследования делается вывод о необходимости закрепления в Конституции РФ указания на то, что градостроительство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

 

Как указывает А.В. Ерхов, система управления градостроительным комплексом – сложноорганизованный управленческий феномен, включающий в себя как органы общей, так и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент и Правительство Российской Федерации. Их полномочия установлены в Конституции РФ, полномочия Правительства РФ конкретизируются в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Министерство регионального развития РФ наделено специальной компетенцией в исследуемой сфере деятельности и в соответствии с положением о нем выполняет следующие полномочия:

— вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства;

— принимает ряд федеральных правовых актов, которые перечислены в положении о министерстве;

— организует разработку федеральных целевых программ, в том числе регионального и территориального развития, осуществляет функции государственного заказчика таких программ и проектов в установленной сфере деятельности;

— координирует деятельность государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;

— осуществляет государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов федерации законодательства о градостроительной деятельности, контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления ими переданных государственных полномочий;

— проводит государственную экспертизу проектной документации объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, иных объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и уникальных объектов, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территории г. Москвы), результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов, а также проектов документов территориального планирования Российской Федерации;

— обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор РФ) является исполнительным органом межотраслевой компетенции и в рассматриваемой сфере деятельности осуществляет следующие функции:

— контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов;

— проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня;

— контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых строительных организаций;

— государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов и иных объектов, указанных в правовых актах о данной службе.

В ходе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов военной инфраструктуры функции по строительному надзору возложены на Министерство обороны Российской Федерации.

В отличие от федерального уровня власти на уровне субъектов РФ, как правило, формируется единый орган, осуществляющий стратегическое и оперативное руководство градостроительной деятельностью, а также создается орган, выполняющий функции по строительному надзору. Взять, к примеру, организационную систему управления градостроительной деятельностью Хабаровского края. На его территории функции по реализации государственной политики в сфере градостроительной деятельности, промышленности строительных материалов, ценообразования на строительную продукцию, выполняет Министерство строительства Хабаровского края, которое подотчетно губернатору и правительству края. В области архитектуры, градостроительства и землепользования Министерство строительства Хабаровского края:

— разрабатывает и вносит на рассмотрение губернатора и правительства края проекты нормативных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности, промышленности строительных материалов, жилищного строительства, ценообразования, бюджетной области, земельных правоотношений в пределах своей компетенции;

— разрабатывает стратегию развития отрасли, методологически и методически обеспечивает разработку и корректировку программ развития строительного комплекса края, контролирует их реализацию;

— осуществляет информационное обеспечение граждан по вопросам строительства, градостроительства, архитектуры в пределах своей компетенции;

— осуществляет организацию, разработку и согласование схем территориального планирования края;

— готовит заключения по проектам схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с краем;

— дает заключения по проектам схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений в целях их согласования в установленном порядке;

— организует разработку и согласование документации по планировке территории, в том числе проектов планировки территории, проектов межевания в случае строительства объектов краевого значения;

— утверждает градостроительные планы земельных участков для объектов капитального строительства краевого значения;

— осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления края законодательства о градостроительной деятельности;

— регистрирует факты производства инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта, объектов капитального строительства на территории края, формирует и ведет фонд материалов и данных инженерных изысканий и выдает документы из него.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, постановлением Правительства Российской Федерации от 01 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» на территории края создана Инспекция государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края в качестве надзорного органа в сфере строительства и производства строительных материалов, изделий и конструкций. Инспекция, руководство деятельностью которой осуществляют губернатор и правительство края, является органом исполнительной власти края, уполномоченным на проверку:

— соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации;

— наличия разрешения на строительство, свидетельства о допуске к строительным работам, выданное саморегулируемой организацией;

— соответствия требованиям нормативных документов качества строительных материалов, изделий и конструкций, выпускаемых предприятиями строительной индустрии края.

Правовой анализ полномочий органов управления градостроительством регионального и муниципального уровня позволяет сделать вывод о том, что, как правило, единый орган на уровне субъекта (структурное подразделение в системе исполнительных органов местного самоуправления) совмещает в себе функции по стратегическому и оперативному руководству. Иначе дело обстоит на федеральном уровне. Указ Президента РФ № 314 разделил функции по нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг, контролю и надзору между федеральными министерствами, службами и агентствами. Последовательно это разграничение в ходе административной реформы так и удалось реализовать. Так, согласно положению о Министерстве регионального развития данный орган осуществляет государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, т.е., по сути, речь идет о контрольных полномочиях, которые министерство не вправе осуществлять в подведомственной сфере. Как уже указывалось, в подчинении Минрегиона нет подведомственных ему служб и агентств, соответственно, указанные полномочия могут осуществляться только министерством. Между тем Министерство регионального развития, наделенное полномочиями по контролю, не вправе самостоятельно привлечь к административной ответственности должностных лиц, нарушивших законодательство о градостроительной деятельности, а обязано сообщить об этом в орган прокуратуры или (и) вынести предписание об устранении нарушений. Кроме того, в ГрК РФ неоднозначно определена область контроля.

Согласно части 1 статьи 8.1 ГрК РФ «Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности... в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков».

Из вышеприведенной нормы непонятно, входит ли в предмет контроля проверка соблюдения порядка выдачи разрешения на строительство, ввод объекта в эксплуатацию. Если толковать часть 1 статьи 8.1 ГрК РФ в широком смысле, то следует руководствоваться видами градостроительной деятельности, перечисленными законодателем в статье 1 ГрК РФ. Если трактовать предмет контроля в узком смысле, то следует ограничиться перечисленными в части 1 статьи 8.1 ГрК РФ направлениями контрольной деятельности. По мнению автора, в части 1 статьи 8.1 ГрК РФ должно быть четкое указание на то, какие именно виды деятельности подлежат контролю. Контроль должен осуществляться также и за соблюдением порядка выдачи разрешения на строительство, ввод объекта в эксплуатацию, так как обеспечение требований законности на этих участках представляется наиболее важным.

Как уже отмечалось, в ведении Министерства регионального развития нет подведомственных ему служб и агентств. До 12 мая 2008 года Минрегиону РФ было подчинено Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой РФ). Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 данное агентство было ликвидировано. Полномочия ликвидированного Росстроя этим же Указом Президента РФ были переданы Минрегиону РФ. Время показало, что ликвидация Росстроя РФ была преждевременной. Отсутствие федерального агентства в качестве органа, выполняющего функции по управлению государственным имуществом, вызвало необходимость восполнения этого пробела. Было принято решение о создании Федерального фонда содействия жилищному строительству и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. На наш взгляд, представляется должным наделять подобные некоммерческие организации функциями по оказанию государственных социальных услуг населению, а не функциями по управлению государственным имуществом.

В целях содействия развитию жилищного строительства, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, формированию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов создан Фонд содействия развитию жилищного строительства. Задачи фонда указаны в части 2 статьи 3 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства». Деятельность фонда координирует уполномоченный Правительством РФ межведомственный коллегиальный орган. Учитывая, что именно Минрегион РФ является органом, ответственным за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, считаем, что за данным министерством должны быть закреплены функции по координации деятельности Фонда содействия развитию жилищного строительства.

Как справедливо отмечает А.С. Кузнецова, в РФ отсутствует единая система органов управления градостроительной деятельностью. А.В. Ерхов также указывает, что строительство во всем его многообразии не сосредоточено в руках одного органа исполнительной власти, а жилищно-коммунальное строительство преимущественно находится в ведении органов исполнительной власти регионов и местного самоуправления. Действительно, в ходе федеративной реформы и реформы местного самоуправления многие полномочия были переданы на региональный и местный уровень. В этом аспекте ключевым вопросом в организации системы государственного управления является научно обоснованное распределение полномочий между всеми органами исполнительной власти. Статья 72 Конституции РФ, перечисляя вопросы, правовое регулирование которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, не указывает на градостроительство как на предмет совместного ведения федерации и ее субъектов.

Как разъясняет Конституционный суд, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, – природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт «д» части 1 статьи 72), а потому законодательство о градостроительной деятельности находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации. Конституционный суд поясняет, что в подпункте 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены конкретные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, осуществляемые ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Перечислив в названной норме такие полномочия, федеральный законодатель, таким образом, провел разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации в этой сфере совместного ведения. Тем не менее правовая неопределенность в том, какие именно вопросы находятся в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации, а какие относятся к исключительной компетенции РФ или ее субъектов, по мнению, С.А. Помещиковой, являются причиной возникновения правовых коллизий. Этот вывод подтверждает и судебная практика. По мнению С.А. Помещиковой, с которым нельзя не согласиться, необходимо конкретно указывать в федеральных законах, какой именно аспект градостроительной деятельности относится к предметам ведения РФ или субъектов РФ.

Отсутствие указания в Конституции РФ на градостроительство как предмет совместного ведения РФ и ее субъектов, прямым образом сказывается на том, что работы по комплексному развитию территории субъектов РФ и муниципальных образований происходят в основном за счет бюджетных средств регионов и муниципальных образований. Строительство или капитальный ремонт объектов федерального значения происходит за счет инвестиций РФ. Между тем эти объекты не решают проблем комплексного развития территории субъекта или муниципального образования. Конечно, их создание дает положительный социально-экономический эффект, но в регионе и на местном уровне остается пласт проблем, связанный в основном с недостатком собственных средств для реализации инвестиционных проектов. Отчасти такое положение дел обусловлено отсутствием в Конституции РФ указания на градостроительство как совместный предмет ведения федерации и ее субъектов. Закрепление в Конституции РФ градостроительства как совместного предмета ведения РФ и субъектов РФ, по мнению А.П. Кудрявцева, устранит «опасность правового партикуляризма (то есть отсутствия единого правового поля) и легализует разработку и реализацию федеральных и всех прочих программ содействия градостроительству». Мы присоединяемся к мнению ученых и считаем, что пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции РФ должен содержать указание на то, что градостроительство находится в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации, а пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ должен указывать на то, что градостроительное законодательство также находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

 

Литература

 

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 дек. 2008 г.). Российская газета. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв.

О Правительстве Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ (с изм. от 30 дек. 2008 г.). Российская газета. 1997. 23 дек.; 2008. 31 дек.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 17 июля 2009 г.). Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 23 июля.

4. Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ (ред. от 7 мая 2009 г.). Собрание законодательства РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617; 2009. № 19. Ст. 2281.

5. Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (с изм. от 17 июля 2009 г.). Российская газета. 2007. 27 июля; 2009. 22 июля.

Вопросы Министерства обороны Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16 авг. 2004 г. № 1082 (с изм. от 1 сен. 2009 г.). Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3538; 2009. № 36. Ст. 4311.

Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 № 724. Российская газета. 2008. 13 мая.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 25.12.2008 г., с изм. от 22.06.2009 г.). Российская газета. 2004. 12 марта; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 26. Ст. 3167.

Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 26 янв. 2005 г. № 40 (с изм. от 15 сен. 2009 г.). Российская газета. 2005. 2 фев.; Собрание законодательства РФ. 2009. № 38. Ст. 4497.

О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 (ред. от 8 авг. 2009 г.). Российская газета. 2004. 11 авг.; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 33. Ст. 4081.

Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 26 янв. 2005 г. № 40 (с изм. от 15 сен. 2009 г.): постановление Правительства РФ. Российская газета. 2005. 2 фев.; Собрание законодательства РФ. 2009. № 38. Ст. 4497.

О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» от 01 фев. 2006 г. № 54: постановление Правительства РФ. Собрание законодательства РФ. 2006. № 7. Ст. 774; 2009. № 11. Ст. 1304.

Об утверждении Положения о Министерстве строительства Хабаровского края: постановление Правительства Хабаровского края от 10 апр. 2009 г. № 126-пр. Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 4(81).

14. Об утверждении Положения об инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края: постановление Правительства Хабаровского края от 30 июля 2009 № 223-пр. Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 7(84) (ч. 2).

Определение Конституционного суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 1 декабря 2005 г. № 468-О. Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2006. № 2. С. 4-5.

Ерхов А.В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. 201 с.

Кузнецова С.А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 188 с.

Помещикова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в градостроительной сфере: правовое регулирование и практика реализации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 220 с.

Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России [Электронный ресурс]: докл. президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А.П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. Ассоциация производителей энергоэффективных окон: [web-сайт]. Режим доступа: http://www.aprok.ru/articles/article116.php (26.10.09).

Если вы нашли ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Использование материалов возможно с сохранением активной ссылки на автора и издание.

По сообщению сайта Zakon.kz