Facebook |  ВКонтакте | Город Алматы 
Выберите город
А
  • Актау
  • Актобе
  • Алматы
  • Аральск
  • Аркалык
  • Астана
  • Атбасар
  • Атырау
Б
  • Байконыр
Ж
  • Жезказган
  • Житикара
З
  • Зыряновск
К
  • Капчагай
  • Караганда
  • Кокшетау
  • Костанай
  • Кызылорда
Л
  • Лисаковск
П
  • Павлодар
  • Петропавловск
Р
  • Риддер
С
  • Семей
Т
  • Талдыкорган
  • Тараз
  • Темиртау
  • Туркестан
У
  • Урал
  • Уральск
  • Усть-Каменогорск
Ф
  • Форт Шевченко
Ч
  • Чимбулак
Ш
  • Шымкент
Щ
  • Щучинск
Э
  • Экибастуз

Административная юстиция в Казахстане: проблемы и перспективы /Р. Подопригора, профессор Каспийского общественного университета, доктор юридических наук/

Дата: 04 апреля 2011 в 17:40 Категория: Новости науки

Административная юстиция в Казахстане:

проблемы и перспективы

 

Тема административной юстиции становится очень популярной в последнее время, впрочем, как и многие другие вопросы административного права. Профессор Каспийского общественного университета, доктор юридических наук Р. Подопригора.

 

Долгое время, как ни парадоксально, административная юстиция, во всяком случае в Казахстане, изучалась не только в рамках административного права, а и в рамках гражданского процесса по той причине, что была выбрана модель рассмотрения споров с государством, при которой споры с государственной администрацией рассматривались обычными судами (т.н. доктрина единой юстиции).

При всей ориентированности на создание нового института административной юстиции старая, действующая сегодня, также имеет свои плюсы. Как полагают сторонники доктрины единой юстиции, граждане всегда заинтересованы в минимуме судебных учреждений и инстанций. В их интересах получить защиту субъективного права в едином и наиболее близком к населению суде.

Тем не менее существуют определенные причины, объясняющие возросший интерес к административной юстиции и в исследовательском, и в законодательном, и в правоприменительном смысле. К ним относятся:

— рост споров с государственной администрацией. Представить себя спорящим с государством еще лет двадцать назад было очень проблематично. И причина не только в том, что граждане боялись спорить с государственной администрацией, но и потому, что в советской политико-правовой культуре считалось, что у граждан и государственных органов не может быть споров. Сегодня такие споры – обычное дело;

— специализация. Как бы ни были хорошо подготовлены судьи, понятно, что огромные потоки правовой информации, необходимость детально разбираться в нюансах различных отраслей права требует специализации судей. Что такая специализация происходит, видно по событиям, происходящим в судебной системе, когда создаются и создаются все новые специализированные суды.

Следует учитывать значительное усложнение управленческого аппарата. Количество различных бюрократических органов заметно и незаметно возрастает. Следует также учитывать усложнение законодательства. Прошло время, когда количество актов исчислялось десятками, сегодня их тысячи. В современной судебной практике судьи нередко просят стороны принести акты, обосновывающие их позиции;

— необходимость обеспечения законности актов и действий органов государственной администрации и, тем самым, обеспечения качества государственного управления;

— повышение внимания к публично-правовым нормам и субъективным публичным правам. Это тем более важно и потому, что в Казахстане ограничена возможность граждан по участию в конституционно-правовых спорах. Административная юстиция, по-видимому, призвана решать и те вопросы, которые в других странах решаются органами конституционного контроля или правосудия;

— необходимость дальнейшей защиты прав и свобод граждан и интересов юридических лиц в отношениях с государственными органами. Гражданину и юридическому лицу противостоит мощный аппарат со своими интересами, корпоративной солидарностью, бюрократическим инструментарием.

Именно поэтому нужен механизм, который бы в возможной мере мог уравнять в процессуальном плане государство и других субъектов права.

Таким механизмом является административная юстиция. Неравенство сторон в регулятивном административно-правовом отношении устраняется в административно-правовом споре.

Несмотря на некоторое забвение института административной юстиции (специалисты – и административисты, и процессуалисты – отмечают, что этот институт десятилетиями не развивался), формально этот институт присутствовал и присутствует. Соответствующие главы и статьи имеются в Гражданско-процессуальном кодексе.

Но по целому ряду позиций существующие нормативные положения уже неадекватно регулируют спорные отношения. И более того, ощущается явный дефицит самих нормативных положений. До сих пор чувствуется влияние советского права, характерное для многих институтов казахстанской правовой системы.

Чтобы не быть голословным, можно привести несколько примеров.

1. В качестве решений и действий (бездействий), которые могут быть обжалованы, указаны решения и действия общественных объединений и организаций (предполагается, что частных). Но между общественными объединениями, частными организациями не складывается отношений, основанных на власти и подчинении. Налицо подход двадцатилетней давности, когда подавляющее большинство организаций было государственными, и даже их органы управления считались низовыми органами государственного управления.

2. Подсудность. Складывается непонятная ситуация. Когда спорят между собой гражданин и государственный орган, дело рассматривается обычным судом. Когда по аналогичному вопросу судятся организация и государственный орган, дело рассматривается специализированным межрайонным экономическим судом. При этом публично-правовой спор приравнивается к обыкновенному хозяйственному спору, вытекающему из отношений, основанных на равенстве сторон.

3. Законодательство не прописывает процедуру или особенности рассмотрения публично-правовых споров. Предполагается (и на практике так и происходит), что оно осуществляется по правилам искового производства. Но такой процесс имеет свои особенности, выражающиеся, в частности, в процессуальной обязанности государственных органов доказать законность обжалуемых действий (бремя доказывания), более активной роли суда (принцип инквизиционного процесса), сокращенных сроках рассмотрения, учете мнения вышестоящего органа и т.д.

4. Срок для подачи заявления составляет три месяца (общий срок исковой давности – 3 года). За три месяца бывает невозможно пройти процедуру административного обжалования, и реальной становится угроза пропуска срока для подачи заявления.

5. В соответствии с действующим законодательством предварительное обращение в вышестоящие органы и организации должностному лицу не является обязательным условием для предъявления заявления в суд.

Тем не менее многие субъекты обращаются в вышестоящий орган. В итоге у гражданина или юридического лица оказывается несколько решений. Какое из них, и в каком порядке должно оспариваться, законодательство умалчивает, сосредотачивая свое внимание только на возможности оспаривания первоначального решения.

Выше указаны только некоторые из проблем. Справедливости ради следует отметить, что не все из них лежат в плоскости административной юстиции. Так, вопрос о статусе актов вышестоящих органов – это вопросы административных процедур, отдельной темы для разговора.

По названным и многим другим причинам обращение законодателя к вопросу создания полноправной административной юстиции следует считать своевременным.

Но как это часто бывает, правильно поставленная цель сопровождается вопросами касательно способов ее достижения. Подготовленный проект Административно-процессуального кодекса (АПК) – очень яркий пример проблемности способов достижения.

1. Институциональная сторона. В мире существуют разные модели административной юстиции, каждая из которых имеет достоинства и недостатки.

Определенное время казалось, что в Казахстане речь идет о т.н. немецкой модели (существование отдельного ответвления судебной власти, занимающейся исключительно публично-правовыми спорами). Модель, кстати, также небесспорная: представители других моделей полагают, что подлинный контроль за административной деятельностью может быть осуществлен только посредством общих судов, поскольку всякий административный суд – это привилегия прежде всего для администрации или что судебный контроль может подорвать независимость административных органов.

То, что предлагается проектом, – это непонятный симбиоз разных моделей: административные суды продолжают рассматривать дела об административных правонарушениях, а административные споры рассматриваются и разрешаются районными (городскими) и приравненными к ним судам, но при этом используется АПК.

То есть институционально система административной юстиции так и не создается. Хотя если придерживаться немецкой модели, то должен быть создан специальный вид правосудия (доктрина специальных административных судов), независимый прежде всего от органов государственной администрации, и в какой-то степени от судов общей юрисдикции.

При этом уже ведется речь о создании т.н. финансовых, налоговых и других административных по своей природе судов.

2. Одной из серьезных проблем в сфере административной юстиции является определение, какие именно споры подлежат рассмотрению в рамках этой юстиции (предмет административной юстиции). Далеко не всегда присутствие государственного органа или даже публичность вопроса приводит к тому, чтобы дело рассматривалось в особом порядке.

Проект АПК предлагает, чтобы суды рассматривали иски по спорам, вытекающим из правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Но сегодня в практику государственного управления все больше входят т.н. административные договоры. В административных правоотношениях нередки горизонтальные, а не вертикальные связи, что также исключает властный характер отношений.

Административные споры нельзя связывать только с властным подчинением еще и потому, что они могут быть связаны с реализацией гражданами и организациями субъективных публичных прав.

Несмотря на то, что административная юстиция чаще всего ассоциируется с защитой прав и свобод граждан, можно допустить, что публично-правовые споры возникают и между государственными органами в процессе осуществления государственной службы, и они также должны охватываться АПК.

При использовании немецкого опыта следует учитывать, что в германской правовой системе существуют институты, которые не характерны для нашей правовой системы (или по-другому в ней интерпретируются). Например, публичное юридическое лицо (юридическое лицо публичного права). Отсюда немецкие административные суды разбирают споры с участием граждан, с одной стороны, а с другой – с участием университетов, больниц и даже религиозных объединений. Именно поэтому суды загружены в достаточной степени, и в целом создана разветвленная система.

У нас многие споры, которые в Германии относятся к ведению административной юстиции, являются обычными частноправовыми спорами.

3. Объединение в одном кодексе вопросов производства по делам об административных правонарушениях и административной юстиции. На наш взгляд, не самое удачное объединение. Производство по делам об административных правонарушениях и по оспариванию решений и действий государственной администрации – это совершенно различные по своей природе производства.

Если первое тяготеет к уголовному процессу, в нем решается вопрос не о праве, а о применении мер принуждения, то второе – к гражданскому, но его особенности позволяют выделить его в отдельный вид процессуальной деятельности. Это спор о праве.

Сам проект подтверждает «неудачность соседства». К примеру, когда в нем говорится о принципах, то специально уточняется, что одни из них – для производства по делам об административных правонарушениях (презумпция невиновности, гуманизма, неприкосновенности личности), другие – для производства об административных спорах (состязательность, соразмерность).

Выход видится достаточно просто: прописать подробно вопросы производства по делам об административных правонарушениях в КоАП.

В Концепции правовой политики на период 2010-2020 гг. сказано, что следует четко определиться с предметом регулирования административно-процессуального законодательства. Нам представляется, что надо прислушаться к этому пожеланию и добавить, что надо определиться и со многими другими вопросами. Исправлять концептуальные методологические дефекты после принятия акта будет гораздо труднее, чем в процессе его подготовки.

Если вы нашли ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Использование материалов возможно с сохранением активной ссылки на автора и издание.

По сообщению сайта Zakon.kz